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2019年12月04日

　　　张兆连诉青岛市公安局市北分局不履行法定职责一案

　　【关键词】履行职责    死亡证明    行政不作为

　　【裁判摘要】本案系行政相对人对公安机关行政管理中关于非正常死亡人员出具死亡证明行为提起诉讼的新类型案件。日常生活中,行政相对人需要行政机关,尤其是公安机关出具的有关证明种类较多,涉及诸多法律关系。这些证明是否应当出具,如何出具,实践中既不统一,也不规范,却往往对行政相对人的生活产生直接的重要影响。本案的典型意义在于,对公安机关出具死亡证明这一具体行政行为的可诉性加以明确,对规范此类行政案件的审判标准具有重要意义。

　　原告：张兆连

　　被告：青岛市公安局市北分局

　　原告诉称，2013 年 1 月 21 日，原告亲属张晶华在其居所非正常死亡。被告到现场勘察后，认定张晶华系自杀死亡。后被告将张晶华尸体自行安排地点存放，尸体存放费每天 80 元。三年多来，原告作为张晶华的监护人，多次要求被告出具张晶华的死亡证明，以便张晶华火化后入土为安，但被告总是无理拒绝。2015 年 12 月 24 日，原告通过邮政快递方式向被告提出书面申请，要求被告出具张晶华死亡证明。被告于 2015 年 12月 25 日收到上述申请，但直到原告起诉，被告也未对该申请进行任何处理和答复。被告的上述行为构成行政不作为，给原告造成严重的精神创伤和经济损失。为维护原告合法权益，请求判决被告对原告提交的申请不予处理的行政行为违法，判决被告限期作出处理决定。

　　被告辩称，原告的五姐张晶华被发现在本市抚顺路 21 号 5号楼 3 单元 303 户内死亡，原告到被告处报警。接到报警后，被告迅速安排民警赶赴现场，进行现场勘查。2013 年 1 月 29 日，被告出具法医学尸体检验报告，认定张晶华符合机械性窒息死亡。被告民警抽取死者血液，进行毒物检测，在死者血液中检出安定等成分，需对尸体进行解剖鉴定。经对张晶华的近亲属制作询问笔录，张晶华的近亲属张兆华、张荣华不同意尸体解剖，无法排除他杀可能，被告不能作出张晶华系自杀的鉴定结论，按规定不能出具张晶华的死亡证明，该事件应属于被告的行政行为。原告仅对该行政行为的其中一个环节提起诉讼， 即仅对不出具张晶华的死亡证明提起行政诉讼不符合法律规定，法院应驳回原告的起诉。

　　青岛市市北区人民法院一审查明如下事实，2013年1月22 日，原告到被告处报警，称原告五姐张晶华被发现在本市抚顺路21号5号楼3单元303户内死亡。被告接到原告报警后，进行现场勘查。2013年1月29日，被告出具（青）公四（刑）检（尸） 字（2013）0121号法医学尸体检验报告，认定张晶华符合机械性窒息死亡。2013年2月8日，被告出具（青）公（刑）鉴（理） 字（2013）68号毒物检验报告，检验意见为在送检的张晶华血样中检出安定、氟奋乃静、氟桂利嗪、苯海索药物成分。原告曾多次申请被告出具死亡证明以便火化遗体，但被告均因故不予出具。张晶华尸体至今尚未火化。原告不服，提起行政诉讼，要求判决被告对原告提交的申请不予处理的行政行为违法；判决被告限期对原告提交的申请作出处理决定。

　　青岛市市北区人民法院一审认为，出具张晶华死亡证明仅是被告行政行为其中的一个环节，不产生独立的法律后果，遂裁定驳回原告起诉。

　　原审宣判后，原审原告张兆连不服，提起上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。依法出具死亡证明属于被上诉人的法定职责，具有独立法律后果。上诉人是死者张晶华的法定监护人，上诉人经过现场勘查认定死者符合机械性窒息死亡，血液中检出的药物成分与死者生前所服用药物相符，死者遗体由被上诉人送至医院存放至今，未通知上诉人及其他亲属办理遗体火化。根据国务院《殡葬管理条例》第十三条规定， 被上诉人出具死亡证明是其法定职责。法医检验等证据已经证实死者系自杀，被上诉人也未立刑事案件，保留死者遗体已无必要，继续拖延下去只会增加上诉人及其他亲属的痛苦和尸体存放的费用。现上诉人已经认可被上诉人的检验报告，认可死者属于自杀，即使死者其他亲属有异议，但无其它合理证据， 应属于《青岛市非正常死亡尸体火化规定》第八条的情形，被上诉人应下达强制火化决定书，实行强制火化，被上诉人如不履行法定职责将严重侵害上诉人的合法权益。请求1、撤销原审法院（2016）鲁0203行初19号行政裁定书；2、判令被上诉人履行法定职责出具死亡证明或强制火化决定书。

　　被上诉人青岛市公安局市北分局未提交书面答辩意见。

       青岛市中级人民法院二审认为，本案的焦点问题就是公安机关出具死亡证明的行为是否可诉。一审法院认为该行为仅是公安机关行政行为其中的一个环节，不产生独立的法律后果， 意即该行为不可诉。但国务院《殡葬管理条例》第十三条第（二） 项规定“火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构出具的死亡证明。”根据该规定，公安机关出具死亡证明的行为有明确的法律授权，也成为其法定职责之一， 符合行政行为的主体要件要求。该规定的目的是通过必须凭公安机关出具死亡证明的形式对遗体火化进行限制，以加强公安机关对非正常死亡案件的监管，具有行政行为的主观要件和客观要件。对于符合遗体火化条件的，公安机关经审核后出具专门的死亡证明，该行为会直接产生死者遗体被火化灭失的法律后果，又具备行政行为的功能要件。因此，公安机关出具死亡证明的行为是公安行政行为当中一个法定的、独立的、具体的行政行为，应是可诉的行政行为。因此，依法撤销原审行政裁定；指令原审法院继续审理。

                                                                                                                                                              案例报送单位：青岛中院行政庭

　　                                                                                                                                                       编写人：    孙志刚